在食品药品安全治理体系中，理念虽然蒙着面纱，却担负着“最终裁判者”的重要使命。理念所回答的是治理的“应然性”问题，启示着人们在流变的沙漠中找寻不变的绿洲。有学者指出，生活有如一张极大的挂毯，我们常常是从其反面来面对它，这使得它的外表看起来像由点和结编织起来的阵，大部分看起来是混乱不堪的。只有认清体现“某种不变的本性”的理念，才能把握事物的本质及规律。从事食品药品安全治理工作，除坚守人本治理、风险治理、全程治理和社会治理理念外，还应当切实做到以下几个方面：

　　在食品药品安全治理理念中，效能治理主要解决的是治理的可持续发展问题。食品药品安全治理的根本目标是安全，这已为国际社会所普遍认可。但是，除了安全这一根本目标外，还必须考虑效能目标，这是市场经济条件下食品药品安全治理须臾不可忘怀的。所谓效能治理，是指在食品药品安全治理中应当注重投入与产出的比例关系，努力以最小的投入获得最大的效益。在市场经济条件下，食品药品安全治理必须走科学发展的道路，通过良好的制度机制设计，最大限度地减少治理成本，提高治理效率，实现良性发展。

　　影响食品药品安全治理效能的因素很多，有的属于宏观层面的，如食品药品监管体制;有的属于中观层面的，如食品药品监管机制;有的属于微观层面的，如食品药品监管方式。当前，监管机构的五花八门、审评人员的严重不足、检验资源的多头分散、信息资源的孤岛分割、监管手段的传统粗放，等等，都严重影响着食品药品安全治理效能。任何制度的设计都应当充分考虑资源稀缺条件下的有效路径选择，以增强其科学性、经济性和有效性。不计成本、不讲核算、不重效益的粗放式治理是不可持续的。坚持食品药品安全效能治理，应当妥善处理以下两个重要关系：

　　监管体制是影响治理效能的宏观要素、第一要素。为有效解决多头监管的效率低下，切实提高监管效能，新世纪伊始，我国开始探索建立集中统一的食品药品监管体制。按照联合国粮农组织和世界卫生组织的划分，食品安全监管体制分为单一型体制、综合型体制和多元型体制。其中，单一型体制是指从食品生产到餐饮消费环节以一个部门为主的监管体制(不包括食用农产品的种植养殖监管)。目前，我国食品安全监管体制属于国际社会首推的单一型体制，这既是对健康产品安全规律的认同，也是对市场经济规律的尊重。

　　在研究食品药品监管体制时，有些问题需要进一步追问：一是部门职责定位问题，即食品药品监管属于什么体系?是健康促进体系，还是民生保障体系;是市场监管体系，还是公共安全体系。只有科学回答这一根本问题，才能准确把握监管体制改革的方向。二是政府管理边界问题，即监管体制设计是走“大而全”的路子，还是走“小而精”的路子，或者说是走综合化的路子，还是走专业化的路子?政府管理部门的边界到底有多大?是越大越好吗?目前的市场监管机构为什么不将证券、期货等一并纳入监管呢?三是综合执法定位问题，即综合执法的内涵、领域和方式是什么?是统一执法，还是联合执法，或者是协作执是相近领域的执法，还是不同领域的执综合执法由哪级政府来决定?四是体制改革方向问题，即在处理政府、市场和社会三者的关系时，减少治理成本最有效的方法，是政府转变职能，还是政府精简机构?在食品药品安全领域，国际社会的基本经验是什么?

　　中央多次提出加快建立统一权威的食品药品监管体制，这是全面提升食品药品安全监管效能的科学抉择。新世纪以来，我国食品安全监管体制经历了多元型体制、综合型体制和单一型体制的“三步曲”。专家学者普遍认为，食品药品监管体制的统一，包括横向和纵向两个方面。横向的基本要求是将分散的监管整合起来，实现集中监管;纵向的基本要求是上下协调，实现一致监管。横向的集中与纵向的一致，两者相互关联、不可分割，共同构成食品药品监管体制的“经”与“纬”。离开横向的集中，或者离开纵向的一致，都不是完整意义上的统一。强调食品药品监管体制的统一，既是实现有效指挥、协同联动、快速反应的客观需要，也是优化资源、减少成本、提高效能的必然要求。

　　在完善食品药品安全监管体制的同时，有必要建立健全食品药品安全治理机制。机制是驱动食品药品安全法律“从纸面上的法律转化为行动中的法律”的重要引擎。良好的治理机制是提升治理效能的重要手段。治理机制既可以在一定程度上验证监管体制的优劣，也可以在一定程度上弥补监管体制的不足。在不同的监管体制下，机制建设的重点也有所不同。一般说来，实行多元型监管体制时，更加需要强调综合统筹、共筑合力;而实行单一型监管体制后，则更加需要强调汇聚力量、强化共治。

　　多年来，国际社会普遍对食品药品安全实行全生命周期的监管，即对食品从农田到餐桌、药品从实验室到医院这条“长河流”的“主航道”进行监管，强调上游、中游、下游之间的无缝衔接。实践证明，没有良好的生态环境，仅仅管住以产品为核心的“主航道”是远远不够的，因为有一些“支流”在不断地向河里“排污”，所以，有必要建立良好的治理机制，加快完善企业负责、政府监管、行业自律、社会协同、公众参与、媒体监督、法治保障的社会治理大格局，实现从“主航道”监管到“全流域”治理的转变。近年来，全程追溯机制、行刑衔接机制、信息共享机制、贡献褒奖机制、有奖举报机制、典型示范机制、绩效考核机制、能力评价机制、信用奖惩机制、量化分级机制、责任约谈机制、责任连带机制等的建立，进一步提升了我国食品药品安全治理的科学化和现代化水平。

　　治理模式是影响治理效能的中观要素。近年来，有专家学者开始研究我国食品药品安全的治理模式，期待能探索出反映时代特征、体现发展规律、展示本土特点的治理道路，这是食品药品安全治理向纵深推进的可喜现象。一般说来，治理模式是指从实践经验中提炼出的最佳范式。从认识论的角度看，模式研究的是思维方式和工作方法，解决的是某一类问题的方。治理模式应当具有一定的原创性、成熟性，同时也应当具有一定的可复制性、可推广性。通过治理模式的探索，可总结出治理的一般规律，推动治理达到事半功倍的效果。各种治理模式的创新，应当有利于实现从粗放治理到精细治理、从被动治理到能动治理、从繁琐治理到简约治理、从传统治理到现代治理的转变。

　　治理方式是影响治理效能的微观要素。新世纪以来，国际社会普遍关注食品药品安全治理方式创新。早在2001年，世界卫生组织就在《全球食品安全战略》提出，过去数十年，传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法，以确保适应全球食品安全出现的新挑战。2011年6月，美国食品药品监管局(FDA)发布的《通向全球产品安全和质量之路》指出，全球化已从根本上改变经济和安全格局，要求FDA对固有的工作方式做出重大调整。数十年来，在产品安全标准方面，FDA始终是世界公认的领跑者，但展望未来，FDA不能再依靠以往管理产品的手段、行动及策略。应当说，新世纪以来，伴随全球化、信息化、社会化进程的日益加快，国际社会更加注重食品药品安全治理方式的创新，努力实现从传统治理向现代治理方式的转变。当前，互联网、云计算、大数据的快速发展，全球化、信息化、社会化的深度融合，正以前所未有，甚至打破常规的力量，改变着人们认识和理解世界的方式。适应新趋势、新变化、新期待，必须以更积极、更主动、更开放、更富成效的方式，加快推进食品药品安全治理方式的创新。近年来，食品药品监管系统积极探索量化分级、风险交流、责任约谈、飞行检查、质量授权、绩效考核、综合评价等治理新方式，着力破解食品药品安全治理难题，取得了显著成效。实践证明，治理方式的创新永无止境，永葆魅力。

　　在食品药品安全治理理念中，责任治理主要解决的是治理的动力机制问题。食品药品安全法律关系的全部内容可以概括为权利义务关系，简称为责任关系。从最初的食品药品安全整治格局，到今天的食品药品安全责任体系布局，我国食品药品安全责任治理探索的步伐不断加快、足迹更加清晰、效果更加显著。

　　当前，食品药品安全责任治理存在的突出问题：一是责任配置不够清晰。如食品相关产品的经营由哪个政府部门监管至今尚不明确;省、市、县监管部门职能的划分不够具体;药品使用环节监管职能划分不够清晰。二是履职保障不够有力。基层监管资源和力量普遍薄弱，及时发现问题、迅速查控风险、有效破解难题的能力普遍不足。三是履行责任不够到位。基层个别执法人员风险意识、责任意识、法治意识不强，履职尽责方面存在一定差距。四是责任追究不够科学。现行食品药品犯罪构成要件偏重于危害直接后果，对有些严重危害社会的行为打击不力，法律的威慑作用没有得到充分发挥。坚持食品药品安全责任治理，应当妥善处理以下两个重要关系：

　　食品药品安全责任配置应当清晰、具体。一是应当依法配置。企业主体责任、政府监管责任、社会监督责任是三类不同性质的责任，应当科学配置并紧密衔接。保障食品药品安全，是企业与生俱来的义务、天经地义的责任。企业对食品药品安全的责任，不以政府监管部门的存在或者作为状况为前提。任何强化政府监管和深化社会共治的举措，都不免除或者减轻企业应尽的主体责任。二是应当尊重规律。食品药品安全治理范围广泛，不同产品之间既有共同要求，也有不同特点，应当按照不同产品的要求进行合理配置。药品安全监管的重心在中央，食品安全监管的重点在地方。三是应当立足风险。应当根据产品全生命周期不同阶段的风险类型及级别，合理配备监管职责、资源和力量。四是应当兼顾能力。治理责任配置需要兼顾各方面、各层级治理能力的现实情况，做到责、权、能、效相协调、相匹配。有必要按照分级管理的要求，对省、市、县责任配置进行适当调整和完善，避免责、权、能、效的脱节与失衡。

　　食品药品安全履责保障应当充分、有力。食品药品安全监管属于科学性、系统性、专业性监管，职责的履行必须有充足的资源来保障。将食品药品监管体系定位于市场监管体系，还是民生保障体系，乃至公共安全体系，在一定程度上反映着社会的发展水平。同样，将食品药品治理的目标定位于秩序，还是安全，乃至健康，在一定程度上体现着社会的进步程度。纵观国际社会，食品药品安全治理的使命早已超越对市场秩序维护的初级阶段，已发展到对公众健康促进的更高层次追求。实践证明，只有建立起强大的食品药品监管部门，才能有效保障公众的饮食用药权益。为保障食品安全监管部门的履职尽责，新《食品安全法》规定，县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全工作提供保障。近期的全国食品安全法执法检查表明，最严的法律必须由最强的部门去实施。强化食品药品监管职责履行到位，需要进一步做好以下工作：一是确定保障基本条件。应当建立健全食品药品安全监管能力建设标准，明确各级监管部门履行职责所需的人、财、物条件。我国幅员辽阔，区域差别明显，可根据东部、中部和西部的不同情况，确定不同的配置标准。二是组织开展考核评价。按照监管能力建设标准，对各地食品药品监管能力进行考核评价，并向社会公开，激励和约束地方政府加大对食品药品安全工作的投入。对达不到标准的地区，应当加大监督检查和行政问责的力度。

　　食品药品安全责任追究应当理性、严格。新时期，中央提出食品药品安全“四个最严”的要求。新《食品安全法》进一步完善了食品安全的责任、法律责任和社会责任制度。责任，一般是指承担重大决策与管理的高级政府官员因决策失误或者失职渎职导致人民群众生命财产或者国家利益、公共利益遭受重大损失时，所承担的引咎辞职、被罢免、被免职等消极法律后果。新《食品安全法》规定的“其主要负责人还应当引咎辞职”，即为食品安全责任。从全球角度看，责任制度较为原则、抽象，归责要件不够明确、具体，因此，责任的追究更应审慎、理性，以确保达到法律效果和社会效果的统一。社会责任，一般是指企业在对股东利益负责的同时，还要对其社会所承担的其他责任。食品药品生产经营企业的社会责任主要是适应社会发展的需。

九游娱乐
上一篇：我国1563项食品安全国家标准实现从农田到餐桌全链 下一篇：上海将建立食品安全信息大平台 进沪食品实现代码追溯